妇女是创造人类文明和推动社会发展的一支伟大力量。妇女的发展水平，是社会发展的重要指标，也是衡量社会进步和文明的尺度。妇女在参与社会劳动、创造物质财富和精神财富的同时，还肩负着人类自身生产和哺育下一代的重任。由于生理的原因，妇女不仅要承受由于生育可能导致的生命或肌体损害的自然危险，还要承受在怀孕、分娩、育婴期间部分或全部不能参加社会劳动，完全或部分失去劳动收入的社会风险。因此，现代社会已将对妇女在生育期间给予必要的保障作为一项基本的社会政策，通过建立生育保险制度，给予母婴充分保护的法律保障。生育保险制度体现了人类社会的文明和国家、社会对妇女的人性关怀。我国生育保险制度依据的《企业职工生育保险试行办法》，十几年来一直处于“试行”地位，由于立法层次低、规范简单和缺乏必要的制度保障，生育保险在社会运行中存在的问题逐渐凸现。妇女的生育权益得不到有效保障，极大地影响了女职工劳动积极性、创造性的发挥和社会公平的实现，阻碍了用人单位的进一步发展和平等参与市场竞争。所以，在市场经济逐渐完善的环境下，认真研究生育保险的立法问题，寻求一种适合中国国情的立法体例，不管是对于男女平等的真正落实，还是对于人权的深层保障，乃至于对于和谐社会的构建都有着十分重要的理论与实践价值。

一、生育保险的内涵

(一)生育保险的定义

生育保险是生育保障制度的重要内容，生育保障制度包括生育保险、计划生育中的生育保障以及女工劳动保护制度和妇女就业保护制度中关于孕、产妇女的劳动保护方面的内容。生育保险就是国家针对女性生育行为、生育特点，通过社会保险立法的强制手段征集生育保险基金，对妇女劳动者因为妊娠、分娩而不能工作，工资收入暂时中断时，从国家和社会获得医疗保健服务和物质帮助，保障参保母子的基本生活和身心健康，确保社会人口再生产和妇女、儿童权益的一项社会保障制度。

(二)生育保险制度的特点

作为我国五大基本社会保险之一的生育保险，在具有社会保险的共性的同时，还具有其独具个性的特点：

1、生育保险的覆盖面一般只限于女性。由于生育主要由女性完成，因而在绝大多数国家，生育保险只限于女性。在我国，生育保险的范围更加狭窄，仅仅局限在达到了法定结婚年龄、正式登记结婚，并符合国家计划生育规定的城镇女职工。农村妇女、城镇失业妇女、无业妇女、女性个体户等仍无法纳入生育保险的视野。

2、生育保险给付项目多。在国外，生育保险的给付项目包括生育假期、生育收入补偿、生育医疗保健和子女补助金等项目。在我国，生育保险还配合国家的人口控制政策，对实行晚婚、晚育的生育妇女制定了一些奖励政策。

3、生育保险待遇标准高。由于妇女生育是履行繁衍人类的重要天职，为了保证新一代劳动力有较高的先天素质，同时又要保护履行繁衍人类天职的妇女的身体健康，生育保险待遇的给付标准，大多数国家都确定得比较高，妇女生育补偿一般相当于被保险人生育前基本工资的100%。

4、生育保险实行“产前与产后都应享受的原则”。在临产分娩前一段时间，由于行动不便，女职工已经不能工作或不宜工作;分娩以后，需要一段时间休假、恢复健康和照顾婴儿，因而生育保险还带有善后的特点 [1]。

5、生育保险具有强制性。生育保险属于社会保险，社会保险涉及到单位和个人利益的调整和收人的再分配，因而，用人单位与妇女劳动者必须参加，双方都必须按照规定的费率交费，不能象商业保险一样由自己决定是否参加。

二、生育保险的价值与功能

(一)生育保险的价值

满足人的需要是法的基本价值，是法对于人的首要意义。生育保险制度的设立就是通过法律的形式来满足人类繁衍、健康、和谐的需要。生育保险的价值主要表现在以下几个方面：

1、促进男女平等

由于生理的特点，妇女在承担人类的生育的同时，还要承担日益增大的生育风险与成本，这种天然的负担，进一步加大了男女不平等的状态，为了消除这种不公平，维护“妇女享有与男子平等的就业权利 [2] ”和“保障妇女享有与男子平等的劳动权利”。生育保险制度应运而生。实行生育保险社会统筹，生育费用由用人单独负担变为由社会共同负担，较好地弥补了因女工生育、哺育带来的部分损失。 有了生育保险制度的保障，用人单位就能更准确地评价男女雇员的劳动能力，从而减少了用人单位对女工的歧视，使妇女真正的享有与男子同等的就业机会，同时，也保障了妇女与男子平等的劳动权利。

2、保障劳动力的再生产

劳动力的再生产是社会发展的基础。但是，劳动力的再生产和物质的再生产一样也存在较大的自然与社会风险以及日益增大的经济成本，如果这种风险与成本仅有女性来承担，不仅不公平，而且会极大地挫伤妇女生育的积极性。生育保险通过强制的方式保障她们离开工作单位期间享受有关待遇，在生活保障和健康保障两方面为孕妇的分娩和哺乳创造了有利条件。建立生育保险，使生育妇女获得基本生活保障，也可以使她们的身体迅速得到恢复，从而投入生产劳动之中。

3、维护社会的和谐与稳定

现代社会由于女性已经大规模地参与经济活动，女工的经济收入对于大多数家庭来说已经不再是无足轻重。女工因承担生育责任而导致本人及其家庭的生活水平的突然下降，必将会成为一个社会不稳定的因素，而生育保险则通过自身特有的功能将这种风险降到最低，从而避免了这种不稳定因素的出现，有力的维护了社会的稳定 [3] [3]。

(二)生育保险的功能

生育保险的功能是指生育保险制度本身所具有的性能或功用。根据生育保险的制度设计，该制度有如下功能：

1、促进社会对生育价值的认可

职业妇女既要从事生产劳动，又要承担人类自身繁衍的特殊责任。妇女的生育，使得民族得以繁衍，人类社会得以延续，因此妇女的生育行为具有社会价值，是一种神圣的社会劳动，应当得到社会的尊重和补偿。对妇女生育权益进行立法保护，就是从国家的层面对生育价值的认可。

2、提高人口素质

生育保险能使女职工在怀孕和生育期内无后顾之忧，减轻生育带来的负担，保证女职工尽快恢复劳动力，有利于后代延续，保证劳动力的连续再生产。保证怀孕妇女和生育母亲足够的休息和营养，有利于胎儿和新生儿的哺乳和培育，为提高后代的先天素质打下坚实的基础。

3、推动计划生育政策的实施

实行计划生育政策，控制人口数量，提高人口素质是我国的一项基本国策。实行生育保险，有利于控制人口增长，因为在我国享受生育保险待遇的只限于符合计划生育政策的怀孕、生育女职工，非婚生育或者不符合法律规定的其他生育，不得享受生育保险。

4、促进经济可持续发展

在市场经济条件下，实行生育费用社会统筹和社会化管理服务，对于均衡用人单位负担、改善妇女就业环境、切实保障女职工生育期间的基本权益，发挥了重要作用。一方面，实行生育保险，通过建立独立于用人单位之外的社会保障机制，将原来由用人单位负担的女职工生育费用和事务负担，通过生育费用社会统筹和社会化管理服务，从用人单位中分离出来，均衡用人单位负担，实行社会共济，从根本上减轻女职工集中的单位的负担，有利于促进用人单位，特别是企业公平竞争，促进经济可持续发展。另一方面，实行生育保险有助于保障女性劳动力的恢复与再生，保证妇女的身心健康。

三、我国生育保险立法的现状分析

尽管我国的生育保险立法经过几十年的摸索和发展，已经取得了长足的进步，法律法规也正在趋向完善。但是，在市场经济的快速发展和依法治国的进程中，生育保险立法的缺陷和不足也逐渐凸现出来。

(一)立法层次低、法制建设滞后我国生育保险的法律政策

依据是:《中华人民共和国劳动法》(1994)、《企业职工生育保险试行办法》(劳部发(1994) 504号)、《女职工劳动保护规定》(国务院(1988)第9号)及《关于女职工生育待遇若干问题的通知》(劳险字(1988) 2号)，并没有专项生育保险立法。目前，各地实行生育保险的主要依据是至今还处于“试行”地位的《企业职工生育保险试行办法》(以下简称为《试行办法》)，其制定主体层次较低，规范效力相对不足。尽管地方政府在实际执行中也相应地出台了一些规章，但未能从立法的意义上对生育保险加以完善。因此，执行中存在着明显的刚性不足。再加上生育保险在五大保险中，无论从资金规模上还是从受益对象上都属于“小”险种，在相当一些地方未能引起足够重视，因此客观上造成了企业实际参保率不高，尤其给私营企业不缴纳生育保险费以可乘之机 [4]。同时，该《试行办法》具有较浓厚的计划经济色彩，不能适应市场经济发展的需要，如参保范围涵盖面窄，只限企业;对参保对象缺乏强制性措施，面对非公有制企业参保率低、改制后企业退保率上升的形势显得束手无策;对违反《试行办法》的行为缺乏制约和惩治措施。由于缺乏较高位阶的法律统领，《试行办法》与相关规章出现规定不一致时无法处理。如《女职工劳动保护规定》规定，生育女职工的产假工资为100%，而《试行办法》规定，生育女职工的生育津贴按照本企业上年度职工平均工资计发。这种待遇规定的差距及生育医疗费缺乏统一规范的界定标准等都在实施中遇到一些问题，给操作带来一定困难。因此，在生育保险制度改革的实践中，需要通过较高层次的法律规范生育保险社会统筹机构、参保主体、参保范围、保险内容以及法律责任等。

(二)覆盖面窄、统筹层次低

目前不少国家将生育保险的范围扩大到一切符合条件的妇女，包括非工资劳动妇女在内，有的国家还覆盖了其全体公民 [5]。由于国情和社会经济发展状况不同，我国目前生育保险的享受对象还主要是城镇正规部门以正规方式就业的女工，不包括非正规部门或以非正规方式就业的女工(个体户、家庭保姆等)，特别是受传统体制的城乡分治政策影响，占生育妇女80%以上的农村妇女劳动者还未纳入生育保险的享受范围。在城镇，少数经济效益好的行业和企业，对基本保险实行了企业内部或系统内统筹和管理，明显不利于提高生育保险的统筹层次，更不利于保护全体妇女合法权益的目标。我国大多数省区仍停留在市、地、州、县范围内统筹，只有少数的省、自治区和直辖市实现了省、市级统筹。