不起诉是检察机关对刑事案件进行审查后，认为不具备起诉条件或不适宜提起公诉所作出的不将案件移送法院进行审判而终止诉讼的决定。

一、概述
控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定。不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
二、起诉的学术分类争议
（一）、二分说。二分说认为不起诉应当分为两种，即法定不起诉和酌定不起诉。以人民检察院是否享有自由裁量权为标准，与起诉法定主义和起诉便宜主义相对应，应当将不起诉分为法定不起诉和酌定不起诉。对《刑事诉讼法》第142条规定的三种不起诉情况，可以分别称为无罪不起诉、微罪不起诉和存疑不起诉。其中无罪不起诉和存疑不起诉属于法定不起诉，而微罪不起诉则属于酌定不起诉。
（二）、三分说。其以刑事诉讼法第142条为依据，将不起诉分为三种，法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。也有人称之为绝对不起诉，相对不起诉和存疑不起诉。法定不起诉是指对没有犯罪事实的不起诉和依照刑法第17、18条未达和刑事责任年龄或者没有刑事责任能力的人实施犯罪行为；以及依《刑事诉讼法》15条规定，对不认为是犯罪或依法不应追究刑事犯罪责任，免予追究刑事责任的不起诉。酌定（相对）不起诉是指根据《刑事诉讼法》第142条第2款规定，对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的不起诉。证据不足的存疑不起诉，是指《刑事诉讼法》第142条第4款规定的对于补充侦查的案件。证据仍然不足，不符合起诉条件的不起诉。1
（三）、四分说。持四分说的学者认为，不起诉包括以下四种：第一，没有犯罪事实不起诉。第二，法定不起诉，指依照刑事诉讼法的规定对不认为是犯罪或依法不应追究刑事责任的不起诉。第三，酌定不起诉。第四，存疑不起诉。
以上几种分类，总的来说持三分说的学者最多；同时在具体司法实践中，大多地区采取的也是三分说，因为它以刑诉法为依据，同时较易为基层办案人员所把握。下面就三分说为标准，将不起诉分为法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。
三、法定不起诉
法定不起诉是起诉机关对案件没有诉权或者丧失诉权而不提起公诉。凡符合绝对不起诉条件的案件，检察机关都应作出不起诉决定而无自由裁量的余地。
法定不起诉的条件具体是：（1）实施的行为情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的。（2）犯罪已过追诉时效期限的。（3）经特赫令免除刑罚的。（4）依照刑法属于告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的。（5）被告人死亡的。（6）其它法律、法令规定免予刑事处罚的。其中对第（4）项的情形即“依照刑法规定属于告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的”，这是对法院来说的。依照刑法告诉才处理的犯罪，属于自诉范围，只有法院有管辖权，公安机关根本不会将这类案件送交检察机关审查起诉，根本不会进入公诉程序，也就谈不上检察院对其作出不起诉决定。对于第（5）项被告人死亡的，即被告人在人民检察院审查起诉期间，向法院提起公诉之前死亡的，“只要终止审理即可，而根本没有必要再对死亡之人作出不起诉决定”2。而对于犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为，或者发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为应如何处理，《刑事诉讼法》没有规定，而《人民检察院诉讼规则》中规定，应退回侦查机关处理。此种情形属于完全无罪情形，理应作无罪不起诉处理才较妥当。但检察院作出不起诉的法律依据却没有，因此建议《刑事诉讼法》应当增加无罪不起诉这一处理方式3。以弥补立法上的漏洞。
四、酌定不起诉
酌定不起诉又称相对不起诉或轻罪不起诉。《刑事诉讼法》第14条第2款规定“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。这里是可以而不是必须。人民检察院对下列情形，不得作出不起诉决定：犯罪嫌疑人，一人犯有数罪；属于共同犯罪案件中的主犯；对从犯提起公诉的，犯罪嫌疑人不承认有犯罪事实的；有附带民事诉讼的。《刑事诉讼法》第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。适用情形包括（1）我国领域外犯罪，依刑法应当负刑事责任，但在国外已经受过刑罚处罚的；（2）聋哑人或者盲人犯罪的；（3）正当防卫过当的；（4）紧急避险超过必要限度的；（5）预备犯罪的；（6）中止犯罪的；（7）在共同犯罪中起次要作用或辅助作用的从犯；（8）被诱骗、协迫参予犯罪的；（9）犯罪情节轻微不需要判处刑罚的；（10）犯罪轻微有自首或犯罪较重自首并有立功表现的。
关于酌定不起诉的效力问题有两种观点，第一种认为酌定不起诉既有程序上的效力又有实体上的效力。第二种认为酌定不起诉只有程序效力。一般来说我们大都赞成第二种观点。第一，检察机关没有定罪权。根据控审分离及非法院判决不得确认有罪的法治精神，认为不起诉是对不起诉人定罪的想法是错误的。第二，大多数国家都规定检察机关审查起诉阶段可以终止刑事诉讼，且均严格区分检察机关认定有罪和法院认定有罪的法律后果，一旦停止追诉，对犯罪嫌疑人就不存在实体处分4。第三，检察机关的职能是控诉职能，公诉机关依照《刑事诉讼法》活动，不能作出实体上的处分。
五、存疑不起诉
有人认为存疑不起诉实质上是对犯罪嫌疑人作出无罪处理的决定，是人民检察院行使公诉权的重要组成部分，深刻体现了《刑事诉讼法》的基本原理，并具有非常重要的实践意义。（1）存疑不起诉是疑罪从无原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益；（2）存疑不起诉是诉讼经济原则在《刑事诉讼法》中的具体体现，有利于消化积案和合理的配置司法资源。
存疑不起诉与一事不再理之间并不矛盾。公诉机关不起诉决定的法律效力和法院判决的效力是有区别的。法院生效的实体判决，也意味着诉讼案件程序上的终局处理。依“一事不再理原则”，对该案不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定不具有既判力的法律效力。因此，对公诉机关作出不起诉决定的案件如果有了新的证据或发现新事实符合法律规定的起诉条件，公诉机关应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。此时，此事实已非彼事实，而“一事不再理”是指同一事实和同一行为，因此存疑不起诉，并不违反一事不再理原则5。
《刑事诉讼法》第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。”虽然这里规定的是可以，但有的学者认为“可以”应该改为“应当”。这是因为（1）疑罪可以起诉理由不足。从语义上看，“可以不起诉”既可以理解为“可以不起诉”，也可以理解为“可以起诉”，这在操作上留下了裁量的余地，而换成“应当”则不存在这种缺陷了。疑罪不起诉应属于法定不起诉的一种，根据我国《刑事诉讼法》的规定，疑罪不起诉与法定不起诉、酌定不起诉并列为不起诉的三种类型，疑罪不起诉不从属于法定不起诉，但纵观世界各国来看，疑罪不起诉实属于法定不起诉的一种情形。（2）“疑罪可以起诉”的思想不可取，首先从起诉条件来看疑罪应当不起诉。其次按照“疑罪从无”原则，疑罪应当不起诉。再者根据“利益权衡原则”疑罪应当不起诉。第四，从疑罪不起诉及疑罪起诉的效力来看，疑罪应当不起诉。
六、不起诉的性质
（一）、不起诉体现了公诉机关一定的自由裁量权。
公诉机关的自由裁量权集中体现在“酌定不起诉”的情形，人民检察院根据一定情况，可以作出也可以不作出“不起诉”的决定。
（二）、不起诉是公诉机关对案件所作的程序上的处分，而非实体上的处分。
公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关放弃对犯罪嫌疑人的控诉，不再请求法院进行审判。其实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关行使的是控诉职能，它无权对案件进行实体处分。
（三）、不起诉的法律效力是相对的。不起诉一经作出就具有终止诉讼的法律效力。诉讼不再继续进行。但是在之后如果发现新的证据，符合起诉条件时，可以再提起诉讼。
（四）、不起诉意味着刑事诉讼程序的中止。法院对案件的审查必须以起诉为前提，否则就不能行使审判权，即法院审判权的行使是消极的。不起诉则意味着刑事诉讼进不了审判阶段，刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
七、不起诉制度的理论价值和意义
不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义，本人认为这种制度至少体现了以下几个方面的意义：
（一）、不起诉制度符合诉讼经济的原则。
现代法律制度除了要实现公平正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。西方经济法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。这就是说法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最大化收益，作为重要程序法的刑事诉讼制度自然也不例外。不起诉制度使不该进入审判程序的案件适时终止，缩短了诉讼时间，节省了大量的人力、物力、财力。使法院得以集中精力处理更为重要的案件。从而达到诉讼经济的目的。提高了司法操作中处理刑事案件的效率。
（二）、符合现代刑法思想。
传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防作用，而单一的采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；当代刑法，尤其在二战后，由于政治经济形势的变化，观念的更新及其它因素的影响，开始注重刑罚的教育功能，强调教育改造。更加重视一般预防，在采取罪刑相适应的原则时，要采取刑罚个别化原则，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过所谓“非刑事化政策”即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚。可以采用保安处分、社会监督等其它手段来代替。刑诉制度应反映和体现刑法思想，战后的刑法思想反映在刑诉制度上就是重其目的性，求其合理性。在起诉过程中赋予检察院一定的自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度中的体现。
（三）、有利于保护当事人的权益。
现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，尽量避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任的，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益。因为被害人合法权益的保护是以追究名副其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提，与此同时对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律允许被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人的合法权益。
八、对不起诉制度的救济途径
（一）、当事人的自我救济途径。
刑事诉讼第145条对此做了明确规定，明确了被害人自我救济途径有两条：一是向上一级检察机关申诉，如果检察机关维持的，可以向人民法院起诉；二是直接向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第146条被不起诉人对检察机关作出的微罪不起诉的决定不服时的救济途径。检察机关依照《刑事诉讼法》第142条第2款的规定作出的不起诉决定，是基于确认不起诉人有犯罪事实的基础上作出的，虽然不同于原刑诉法中免予起诉的有罪处理，是一种无罪的处理决定，检察机关对被不起诉人的人身、财产也不能作实体上的处分，但检察机关对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的。有其提出检察意见，移送主管机关处理。在这种情况下，被不起诉人如果认为自己没有犯罪事实，因而不服检察机关的不起诉决定的，可以向检察机关申诉，通过此途径寻求救济。不过不起诉决定毕竟是无罪处理。因而法律允许被不起诉人申诉，没必要也没意义允许被不起诉人有起诉这样的救济途径。
（二）、司法机关的监督救济途径。
1 公安机关监督制约。
《刑事诉讼法》第144条明确规定了公安机关对不起诉的监督制约途径。应当明确，公安机关只能向人民检察院要求复议和提请复核，以此来监督，而不能向法院诉讼。因为公安机关只是侦查机关，它不是当事人，也不是公诉机关，不具备起诉的主体资格。然而在具体司法实践中，存在检察机关对于某个案件不予受理，但是不作出不起诉决定，而仅仅是用检察建议代替。更有甚者对于公安机关的移送起诉，只是口头告知不受理，不开任何手续。在此种情况下，公安机关的监督效能是很低的，因为两部门之间没有什么约束的机制相制约。
2 法院监督制约。
被害人不服不起诉决定的，可以向人民法院起诉。法院对被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理；犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判。可见法院对检察机关不起诉决定是通过被害人的起诉达到监督制约的，而被害人自我救济也要通过人民法院才可实现。检察机关对某一案件作出不起诉决定，而被害人有证据证明应当追究刑事责任，依法律规定起诉，法院有权对此进行裁决。这便是法院以此对检察机关的不起诉决定监督制约，也是加强对被害人合法权益的保护。
3 检察系统内部监督制约
公安机关可以向人民检察院复核，被害人也可以向上一级人民检察院申诉。这表明上一级检察机关对下级检察机关作出的不起诉决定有权监督和复查。在检察系统内，奉行检察一体化原则，即上下级检察机关是领导与被领导的关系，对下级检察机关的司法活动上级检察机关有权利也有义务监督。因此上一级检察机关对下级检察机关的不起诉决定进行监督，也是比较有效的，这样有利于下级检察机关正确作出不起诉决定。
在司法实践中，移送起诉是案件进展过程中的一个很重要的环节。对当事人作出的不起诉决定，决定了案件的何去何从，决定了犯罪嫌疑人是否应当得到法律的制裁，决定了司法程序的尊严。应当作为刑事诉讼法的一个重点来研究。

注释：
[1]参见李学宽《不起诉若干问题探讨》，载《人民检察》1997。
[2]李海顺《对刑事诉讼法第一百四十条的修改建议》，载《河南法学》1996。
[3]参见陈光中主编《刑事诉讼法实施问题研究》，163-166页。
[4]参见刘树造、王雄飞：论《相对不起诉》，载《广东法学》1998。
[5]参见何艳敏《对存疑可以不起诉的探讨》，载《上海市政法管理干部学院学报》2000。