【案情简介】

方某系某市某区某某镇某行政自然村村民，因求学需要将户口迁出该村。2017年2月23日某市住建委通过某市政府网站公布《某市人民政府关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》（以下简称“通知”）及附件《2017年某市棚户区改造目标任务分解表》。其中《通知》落款时间为2017年2月14日。方某学业完成，于2017年3月6日重新迁入该行政自然村。拆迁部门以上述《通知》落款时间作为确定房屋征收范围的时间节点，未予认定方某人口补偿部分。

方某不服诉至某市某区人民法院，请求撤销相应的行政行为。一审法院以该《通知》落款时间为2017年2月14日为2017年某市棚改房屋征收范围确定的时间节点，判决驳回方某的诉讼请求。

方某不服上诉至某市中级人民法院，北京盈科（芜湖）律师事务所汪朱进律师接受方某委托。提出以上述《通知》落款时间为确定房屋征收范围的时间节点，没有事实和法律依据。二审法院采纳代理人意见，撤销一审判决，并责令某市某区住建委对征收范围重新确定时间节点，对方某人口补偿部分重新作出行政行为。

后某区住建委请示上级行政机关某市住建委，某市住建委出具红头文件《市住建委和城乡建设局 市自然资源和规划局关于对2017年棚改征收地块确定时间节点的请示的回复》中根据《某市人民政府办公室关于某市市区集体土地房屋征收补偿安置暂行办法的通知》第六条“本办法实施中具体问题由市住建委会同国土资源局共同解释”的规定。回复某区住建委：某市人民政府于2017年2月14日发布非《某市人民政府关于分解下达2017年棚户区改造目标任务的通知》（某政办秘〔2017〕39号）中明确了2017年全市的房屋征收项目和户数，且某政办秘〔2017〕39号文已通过市政府网站主动向社会公布，鉴于此，2017年2月14日为全市房屋征收范围的确定时点。

某区住建委根据某市住建委的回复，决定不再对方某人口补偿部分重新签订补偿协议。

【案件分析】

上述某市住建委根据《某市人民政府办公室关于某市市区集体土地房屋征收补偿安置暂行办法的通知》第六条规定，对在该辖区内房屋征收过程中所出现的具体问题予以解释并无不当。但是某市住建委所作的解释完全不符合行政法的基本原则以及立法精神和目的。

第一、该《通知》的发文时间为2017年3月28日，其第六条规定的“本办法实施中的具体问题由市住建委会同市国土资源局共同解释”，应当理解为2017年3月28日之后出现的具体问题由市建委会同市国土资源局共同解释，而不应当理解为对该《通知》之前的问题都有解释权。如果能够解释也应当做有利于行政相对人的解释，否则将有违法不溯及既往的基本原则。

第二、根据某市住建委回复某区住建委的文件《关于对2017年棚改征收地块确定时间节点的请示的回复》可以看出，该文件行文标题为“关于对……征收地块确定时间节点……”而并非是确定征收地块范围。

第三、该文件回复内容中以“某政办秘〔2017〕39号）中明确了2017年全市的房屋征收项目和户数，……2017年2月14日为全市房屋征收范围的确定时点。”其中将征收项目和户数作为确定征收范围的依据，不符合房屋征收相关法律法规。同时回复的内容与文件标题并不一致，回复称“2017年2月14日为全市房屋征收范围的确定时点。”而回复文件的标题为“征收地块确定时间节点”。征收范围的确定时点并不等同于征收地块确定时间节点。某市住建委混淆两者概念，所作的解释不符合合法性原则。

第四、同时阐明，征收地块是指政府为了编制框架性的年度计划，将拟要征收地块先行予以粗略统计，也即从该时间点事先摸排该地块的大致户数。而征收范围是指房屋拆迁管理部门根据城市规划主管部门的规划用地红线范围确定，也就是通常所说的确定征收地块的四至范围。简言之，征收地块是一个计划性的术语，征收范围是一个确定性的用词。两者并不相同。

某市住建委对在该辖区内房屋征收过程中所出现的具体问题，应当作出合法性、合理性的解释。但某市住建委针对某区住建委所请示的具体问题所作出的回复，并不符合行政机关应当合法性、合理性的解释文件和政策实施中的具体问题的规定。

【律师评析】

行政机关是依国家宪法和有关组织法的规定而设立，能够代表国家依法行使行政区，监督和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。

行政机关通过各种行政手段调节社会主体之间的矛盾和冲突，维护社会的正义、秩序和稳定。其主要职能就是制定规范性文件和政策，用以协调各方利益矛盾。在规范性文件和政策的制定中，根据行政法的六大基本原则，最大限度的平衡整体利益、局部利益和个人利益，即兼顾国家、集体和个人的利益，使三者之间的利益能够彼此协调和相互统一。

当然，由于不可排除的阶级属性，使得行政机关在利益协调中始终是以经济效益为出发点和落脚点，在规范性文件和政策制定后，会出现依据文件和政策实施行政行为过程中遇到具体问题该如何实施的问题。所以行政机关在制定规范性文件和政策中会制定一条“本……（规范性文件和政策）由……（行政机关）负责解释”作为具体问题解决的一种途径。

百度百科对“解释”的定义为在观察的基础上进行思考，合理地说明事物变化的原因，事物之间的联系，或者是事物发展的规律。

法律解释则是指由一定的国家机关、组织或个人，为适用和遵守法律，根据有关法律规定、政策、公平正义观念、法学理论和惯例对现行的法律规范、法律条文的含义、内容、概念、术语以及适用的条件等所做的说明。法律解释是人们日常法律实践的重要组成部分,又是法律实施的重要前提。

行政机关所制定的规范性文件和政策在实施中具体问题由其解释同样应当遵循法律解释的相关原则和行政法的基本原则，尊重和保障行政相对人的权益，平衡协调各方利益冲突。

具体而言，行政机关在解释文件和政策实施中的具体问题应当遵循合法性、合理性解释原则。

一、合法性原则

行政机关解释文件和政策实施中的具体问题，应当符合宪法和法律的规定，在法律规定的范围内去解释该文件和政策所制定的基本精神和立法目的。合法性原则是行政机关尊崇的基本原则，同时也是依法行政的具体要求，所有的行政行为必须合法，当然行政机关解释具体问题也应当如此。合法性原则具体表现：（1）行政机关在解释具体问题时应该严格按照法定程序和权限划分进行，超越职权、滥用职权以及违法法定程序所作的解释均属于无效解释；（2）对下位法的解释不得同上位法相抵触，即不得将下位法通过解释突破上位法的规定；（3）对规范性文件和政策的解释应当与法律原则保持一致，尤其是行政法的六大基本原则保持一致。将规范性文件和政策解释与法律原则保持一致，才能体现该解释符合法律规范的评判作用和对行政相对人行为的约束作用。

二、合理性原则

行政机关解释文件和政策实施中的具体问题，应当符合行政目的，不得违背社会公平观念或法律精神，不能存在正当法律动机之外的目的或追求。其解释文件和政策实施中的具体问题也应当合乎情理，能被社会尤其是行政相对人信赖接受。

行政机关解释文件和政策实施中的具体问题，不能凭借其行政机关的特殊地位作任意性的解释，而应当恪守公平、正义等社会普世的道德情理等因素。行政机关对规范性文件和政策实施中具体问题所作的解释，更多的是一种对解决具体问题中价值判断，通过行政机关的解释契合规范性文件/政策的理解和公平正义的价值追求。行政机关的解释必须要以客观的规范性文件和政策为基础，但是当这些文件和政策规定出现模糊不清，意思不确定或条文之间存在矛盾时，行政机关必须遵从合理性原则，作出符合文件和政策规定的情理性的价值选择。

汪朱进律师简介：法学硕士，先后就职于芜湖市镜湖区人民法院、芜湖市镜湖区人民政府，曾担任镜湖区人民政府房屋征收管理办公室裁决部部长。现为北京盈科（芜湖）律师事务所刑事辩护中心知识产权犯罪辩护部主任、芜湖市律协环境与资源保护法律专业委员会委员，九三学社社员。擅长业务领域为刑事辩护，知识产权纠纷和行政许可、裁决、行政征收等行政纠纷代理。

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